Comprendre pourquoi Paris tremble devant Bruxelles

Two Pack, Six Pack, semestre européen

Par Romaric Godin  |  06/04/2014

Alors que la France va négocier avec la Commission européenne un nouveau délai, voici un tour d'horizon des procédures qui régissent désormais la politique budgétaire des Etats membres de l'UE.

Pour comprendre la difficulté dans laquelle se situe le nouveau gouvernement français actuellement face à la Commission européenne, il faut avant tout saisir la réalité et le sens de la nouvelle architecture institutionnelle européenne mise en place pendant la crise. Cette architecture a cinq volets qui s'entrecroisent, ce qui rend sa visibilité parfois complexe. Voici un tour d'horizon.

Le pacte de stabilité et de croissance

Le premier volet est le plus connu. C'est le pacte de stabilité et de croissance adopté avec le Traité de Maastricht en 1993. Il impose aux pays de la zone euro et aux autres pays de l'UE qui ont - rappelons-le - tous (à l'exception du Danemark et du Royaume-Uni) vocation à entrer dans la zone euro, des critères de convergence comme la limite du déficit public fixée à 3 % du PIB et celle de la dette publique brute à 60 % de la richesse nationale. Ce pacte prévoit également la possibilité de recommandations et de sanctions pour les pays qui sont hors des clous. Néanmoins, le pacte de stabilité et de croissance n'a guère été respecté au cours des dix premières années d'existence de la monnaie unique. Après les crises en Grèce, Irlande et Portugal, les dirigeants européens ont décidé de durcir son application.

Le semestre européen

Pour cela, un calendrier d'intégration des budgets européens au niveau européen a été mis en place en 2011. C'est le semestre européen. Concrètement, il s'agit de faire dialoguer la Commission, chargée du respect du pacte de stabilité et de croissance, et les Etats membres tout au long de leur processus d'élaboration budgétaire. Les prévisions économiques sont ainsi produites trois fois par an par la Commission qui, en janvier, une « Examen annuel de croissance » (EAC) pour les Etats membres. Cet EAC souligne les réformes et les efforts à effectuer. Il débouche sur l'établissement de priorités par le conseil européen, priorités qui sont ensuite transmises, en mars, aux Etats.

En avril, ces derniers doivent élaborer à partir de ces priorités, un « programme de stabilité » qui est ensuite transmis à la Commission. Laquelle, transmet en juin des recommandations pour chaque pays au conseil européen qui les adopte en juillet. Dès lors, les Etats doivent intégrer ces recommandations dans leurs projets budgétaires pour l'année suivante.

Le Six Pack

Pour renforcer l'application de ce semestre européen, la Commission a acquis de nouvelles armes avec deux « paquets législatifs » européens, appelés « six pack » et « two pack », adoptés en 2012 et 2013, qui, en s'insérant dans le semestre européen, le rende plus contraignant. Le Six Pack, accorde à la Commission la possibilité de demander des corrections aux projets des Etats membres. Dans ce cas, ces derniers doivent amender leurs projets et publier un « plan d'action correctif. » Il accorde également à la Commission  la possibilité de limiter la croissance des dépenses publiques des Etats pour éviter tout dérapage. 

Mais l'essentiel du « Six Pack » tient dans l'aspect répressif. Désormais, la Commission peut lancer, après deux rappels, une procédure dite « d'application rigoureuse » contre un Etat. Dans ce cas, l'Etat doit verser une garantie portant intérêt qui peut aller jusqu'à 0,1 % du PIB. Si la Commission décide d'affliger une sanction à l'Etat concerné, alors ce dépôt est intégré à l'amende et n'est pas remboursé. Mais la grande nouveauté du Six-Pack, c'est que désormais, le Conseil européen doit suivre la décision de la Commission pour les sanctions, sauf à lui opposer une « majorité qualifiée inversée. » Or, cette majorité est très difficile à obtenir puisqu'elle suppose de réunir pas loin des quatre cinquièmes des voix pondérées. Autrement dit, un accord franco-allemand, comme en 2003 pour éviter les sanctions n'est plus possible.

Le Two Pack

Au Six Pack s'ajoute le Two Pack. Ce paquet législatif complète le semestre européen en exigeant des Etats membres qu'ils adoptent leur projet de budget de l'année suivante avant le 15 octobre. La Commission examine alors le projet et émet un avis avant le 30 novembre. Bruxelles peut alors demander des modifications à ce projet. Par ailleurs, le two pack oblige les Etats à se fonder sur des prévisions de croissance indépendantes et à soumettre son budget à un organisme indépendant de contrôle budgétaire (en France, le Haut Conseil des Finances publiques).

En cas de procédure de dépassement excessif, la Commission doit être constamment informés des mesures prises par l'Etat pour réduire son déficit. Elle peut, à tout moment, envoyer de nouvelles recommandations à l'Etat concerné. C'est un renforcement des mesures correctives prévues au Six Pack.

Le pacte budgétaire

Dernière pierre à l'édifice : le pacte budgétaire inclus dans le Traité sur la stabilité, la gouvernance et la coopération (TSCG). Ce pacte prévoit que les Etats de l'UE doivent disposer de budgets équilibrés. L'équilibre budgétaire signifie que le déficit structurel - nettoyé donc des effets de la conjoncture économique - ne doit pas dépasser 0,5 % du PIB. Cette « règle d'or » européenne devra devenir réalité en 2018. En cas de non respect de cette règle, la Commission pourra sanctionner le pays concerné à hauteur de 0,1 % du PIB. Là aussi, seule une « majorité qualifiée inversée » pourra bloquer une telle décision. Mais même alors, un Etat membre pourra porter l'affaire devant la Cour de Justice de l'UE qui pourra, en cas de manquement au traité, infliger la même sanction.

Limiter l'autonomie budgétaire des Etats

L'esprit de ces réformes est clair : il s'agit de limiter le plus possible l'autonomie budgétaire des Etats. Certes, en théorie, nul ne peut contraindre directement un parlement à voter un budget qui accroit son déficit et ne respecte pas les recommandations de la Commission ou le pacte budgétaire. Mais désormais, un tel comportement est un revers infligé à la volonté du conseil européen, donc à la solidarité européenne. Et à ce titre, elle se paie directement par des sanctions quasi-automatiques. Les Etats sont donc contraints désormais de négocier avec Bruxelles et de suivre ses recommandations. La marge de manœuvre des Etats membres est très réduite.

Le budget avant tout

Deuxième élément : cette architecture est centrée sur la question du déficit. Même si les Etats membres doivent également publier des objectifs macro-économiques plus vastes, c'est sur la question de la consolidation budgétaire au niveau national qu'est centrée l'action de l'Europe. Chaque Etat doit « faire ses devoirs », comme on dit en Allemagne et ne dispose pas d'éléments de solidarité ou d'aides à la croissance pour y parvenir. La solidarité n'intervient que de façon conditionnelle en cas de crise grave, notamment d'absence d'accès aux marchés pour se financer par le Mécanisme européen de Stabilité (MES), qui, par son traité fondateur, doit imposer, en retour, des « plans d'ajustement. » Le sentiment qui ressort de cette nouvelle architecture, c'est bien que l'UE demeure dans une vision très unilatérale des problèmes économiques.